Søndag Aften
In Association with Amazon.com

FRITEKSTSØGNING
Søg blandt over 500 artikler


Støttet af Kulturministeriets bevilling til almenkulturelle tidsskrifter


november 1998


Brugerbetaling og folkebiblioteker - nuancer og kulturpolitiske perspektiver


CulturCronik:

Af Charlotte Egholm og Henrik Jochumsen

Diskussionen om indførelse af brugerbetaling for folkebibliotekets forskellige serviceydelser er efterhånden en gammel kending. Mindst én gang i hvert årti synes det således opportunt at diskutere det betimelige i at afkræve folkebibliotekernes brugere en eller anden form for afgift i forbindelse med brug af biblioteket, og herunder først og fremmest i forbindelse med hjemlån af forskellige typer af materialer. Som oftest dør diskussionen dog meget hurtigt ud igen, hvilket ikke mindst kan tilskrives den meget markante - for ikke at sige mekaniske - reaktion mod enhver tanke om brugerbetaling, som kommer fra både bibliotekarer og biblioteksfaglige organisationer hver gang temaet er på dagsordenen.

Senest har brugerbetaling i forbindelse med biblioteksydelser været diskuteret i Danmark på baggrund af en betænkning om bibliotekerne i informationssamfundet som den daværende danske kulturminister Ebbe Lundgaard fremlagde i oktober 1997. I betænkningen foreslår et flertal af medlemmerne af Udvalget om Bibliotekerne i Informationssamfundet (UBIS): "at den nugældende lov bør lempes, således at kommunerne får adgang til i begrænset omfang at opkræve betaling for lånerkort og at gebyrlægge udlån m.v., dog ikke udlån af bøger" (Kulturministeriet 1997b, s. 5). Hvad dette nærmere måtte indebære, skal vi senere vende tilbage til. Her skal det blot indledningsvist nævnes, at udvalget først og fremmest betragter indførelse af brugerbetaling som en måde, hvorpå bibliotekerne vil kunne imødegå de betydelige omkostningsmæssige konsekvenser, som udviklingen i det moderne informationssamfund vil få for bibliotekerne.

Også denne gang har reaktionen fra store dele af den danske biblioteksverden ikke været til at misforstå: Indførelse af brugerbetaling på folkebibliotekernes "kerneydelser" vil være et eklatant tilbageskridt i forhold til den udvikling som har præget folkebibliotekerne i efterkrigstiden i retning af stadigt flere vederlagsfrie tilbud - en udvikling, der ikke blot har karakteriseret folkebibliotekvæsenet i Danmark, men også har præget de øvrige nordiske lande. Denne reaktion, hvor selvfølgelig den end måtte forekomme mange, betyder for os at se dog ikke, at spørgsmålet om brugerbetaling i forbindelse med biblioteksydelser ikke er vigtigt at diskutere. For det er ganske givet, at folkebibliotekerne netop i disse år står overfor en række nye udfordringer, der vil kræve tilførsel af øgede resourcer og/eller kræve en høj grad af prioritering blandt de medier og den informationsstrøm som folkebibliotekerne kan vælge at stille til rådighed for befolkningen. I dette dilemma vil indførelse af en eller anden form for brugerbetaling være en nærliggende løsning for mange statslige og kommunale embedsfolk og politikere, hvis muligheden herfor er tilstede. Men hvad vil en eventuel indførelse af brugerbetaling betyde for brugen og brugerne af folkebibliotekerne? Vil brugerbetaling betyde en kommercialisering af bibliotekerne i og med at fokus i højere grad rettes mod indtægtsmuligheder frem for generel oplysning? Og vil brugerbetaling betyde at biblioteket får en endnu større social slagside, idet brugerbetaling vil gøre det endnu vanskeligere for økonomisk og uddannelsesmæssigt svagt stillede befolkningsgrupper at udnytte bibliotekernes tilbud?

På baggrund af erfaringerne fra to undersøgelser, som vi har gennemført for UBIS-udvalget (Egholm og Jochumsen 1997a og Egholm og Jochumsen 1997b), vil vi i denne artikel diskutere, hvorvidt indførelse af brugerbetaling for folkebiblioteksydelser kan være en farbar vej, når folkebibliotekerne i de nordiske lande skal imødese fremtiden. Og i denne forbindelse hvorvidt indførelse af brugerbetaling også kunne tænkes at være relevant ud fra andre synspunkter end de rent fiskale, herunder f.eks. et prioriterings- eller styringsmæssigt? Denne diskussion vil vi søge at placere i en bredere kulturpolitisk kontekst, hvor både de økonomiske og administrative og de sociale og oplysningspolitiske konsekvenser i forbindelse med brugerbetaling vil være centrale. Vort ærinde er i denne forbindelse først og fremmest at sætte fokus på nuancer, der kan anskueliggøre, at spørgsmålet om brugerbetaling er væsentligt mere facetteret end blot et entydigt "for" eller "imod". Med dette som udgangspunkt vil vi i det følgende bl.a. berøre temaer som: Erfaringer med brugerbetaling, brugerbetaling som informations- og styringsmiddel, brugerbetaling og biblioteksbenyttelse, befolkningens betalingsvillighed og brugerbetaling og folkebibliotekernes fremtid.

Europæiske erfaringer med brugerbetaling

I efteråret 1996 og foråret 1997 undersøgte vi forekomsten af brugerbetaling på folkebiblioteksområdet i Danmark, Sverige, Norge, Finland, Holland og England og Wales. Forholdene i Holland blev i denne forbindelse genstand for en særlig grundig analyse, idet brugerbetalingens form og omfang i hollandske folkebiblioteker, som det senere vil fremgå, adskiller sig væsentligt fra forholdene i de øvrige lande. At vi valgte at undersøge forholdene i ovenstående lande skyldes først og fremmest landenes umiddelbare sammenlignelighed på en række områder: I alle de nævnte lande er samfundsstrukturen, skønt nationale forskelle, således baseret på en overordnet velfærdsstatslig tankegang, der bl.a. betyder, at en række offentlige serviceydelser, og herunder også biblioteksydelser, hovedsageligt er finansieret gennem skatteindtægter. Dette gælder ikke mindst for de nordiske landes vedkommende. Forholdene i England og Wales og Holland er i højere grad præget af en liberal tankegang, der ofte betyder en større grad af brugerbetaling i forbindelse med offentlige serviceydelser. Samtidig bærer den folkebibliotekstradition, der karakteriserer de enkelte lande præg af en række fælleselementer, ligesom det umiddelbart er muligt at danne sig et landsdækkende overblik over brugerbetalingens form og omfang i de enkelte lande. Det var på undersøgelsestidspunktet ikke muligt for os at gennemføre et lignende studie for Tysklands vedkommende, idet kultur- og undervisningsområdet i Tyskland henhører under de enkelte delstaters myndighed, hvilket igen betyder, at praksis varierer meget imellem delstaterne. Det skal dog nævnes, at der, på trods af dette forhold, for ganske nyligt faktisk er gennemført en landsdækkende undersøgelse af brugerbetaling på folkebiblioteker i Tyskland (Rossol 1997).

Det billede, der tegner sig af brugerbetalingens form og omfang på folkebiblioteksområdet i de lande, som vi valgte at undersøge, viser sig at være uhyre homogent. I fem af de undersøgte lande udgør brugerbetalingen således i realiteten under 10 procent af folkebibliotekernes driftsregnskaber. Samtidig er de områder af bibliotekernes serviceydelser, der bliver gjort til genstand for brugerbetaling i disse lande stort set identiske. Det drejer sig hovedsageligt om, at folkebibliotekerne opkræver vederlag for rykkerskrivelser, overskridelse af lånefrist, bortkommet eller beskadiget materiale, reserveringer og EDB-søgninger.

Blandt de nordiske lande er Sverige det mest interessante, når det handler om erfaringer med former for brugerbetaling, der rækker udover vederlag på de ovennævnte ydelser. Sverige har som det eneste af de nordiske lande gjort erfaringer med udlicitering af biblioteksvirksomhed til private entreprenører. Endnu var det i 1997 for tidligt at sige noget om, hvad udliciteringen har betydet for de enkelte biblioteker, men ifølge Statens Kulturråd i Sverige tyder meget på, at den ekstraindtægt i forbindelse med arrangementer i biblioteksregi, som de forskellige entreprenører havde håbet på, er udeblevet (Statens Kulturråd 1994 og Statens Kulturråd 1996). Således var de udliciterede biblioteker fortsat helt afhængige af offentlige midler. Et andet interessant forhold fra Sverige er de eksperimenter med bogklubber og nyhedsbiblioteker, der så dagens lys i begyndelsen af 1990'erne. Her kunne biblioteksbrugeren, mod at betale et årligt gebyr, få hurtig adgang til nyudgivelser. På baggrund af protester fra den svenske forfatterforening eksisterer ingen af disse bogklubber dog længere.

I ingen af de nordiske lande er der tale om, at folkebibliotekernes traditionelle "kerneydelser" er behæftet med nogen form for afgift eller vederlag. I den danske bibliotekslov hedder det, at "adgang til hjemlån fra biblioteket skal vederlagsfrit gives alle beboere indenfor dets virkeområde". Ifølge den nye svenske bibliotekslov skal "befolkningen afgiftsfrit kunne låne litteratur for en vis periode". I den norske bibliotekslov hedder det, at folkebibliotekerne skal fremme oplysning ved "at stille bøger og andet egnet materiale gratis til disposition for alle der bor i landet". Og endelig er biblioteksydelser ifølge den finske bibliotekslov "principielt vederlagsfrie, sålænge det drejer sig om anvendelse og udlån fra et biblioteks egne samlinger". Der er i de nugældende lovgivninger således tale om vederlagsfrie "kerneydelser" i betydningen hjemlån og udlån fra biblioteker af især bogligt materiale i de nordiske lande.

I et historisk lys skal denne egale politik på folkebiblioteksområdet i Norden, efter vores opfattelse, ses i relation til de velfærdsprincipper, som har ligget til grund for efterkrigstidens organisering af de nordiske samfund. På baggrund af en overordnet (socialdemokratisk) målsætning om lighed har man i de nordiske lande søgt at sikre fælles standarder på en række områder, samtidig med at staten primært har stået for finansieringen af de forskellige velfærdsgoder. Kulturpolitikken er i denne forbindelse indgået som en naturlig del af velfærdspolitikken, og adgangen til kunst og kultur er blevet betragtet som et velfærdsgode på linie med uddannelse, sundhed etc. På denne baggrund har kulturformidlingen og herunder i særdeleshed folkebibliotekerne indgået som en væsentlig del af den velfærdsstatslige udvikling i de nordiske lande. Samtidig har opfattelsen af folkebibliotekets rolle i de nordiske velfærdssamfund været tæt knyttet til, hvad vi kunne betegne som et modernistisk kulturparadigme, hvor oplysning, almendannelse og individets myndiggørelse har udgjort den ideologiske kerne i de kulturpolitiske målsætninger (Emerek 1990, Birch Andreasen og Jochumsen 1994). Princippet om vederlagsfrihed, eller gratisprincippet, spiller her en meget væsentlig rolle, idet princippet har medvirket til at sikre befolkningens frie og lige adgang til den kultur og oplysning, som folkebibliotekerne formidler.

Den hollandske model

Vender vi nu for en stund blikket bort fra Norden og istedet i retning af Holland, så forholder det sig her noget anderledes. Som det eneste af de lande, vi har undersøgt, adskiller Holland sig nemlig ved ikke at have vederlagsfrit udlån af trykte materialer. Det vil sige, at brugerne på hollanske folkebiblioteker kun kan låne bøger og andre trykte materialer, hvis de er betalende medlemmer. Da Holland således har erfaringer med brugerbetaling, der er væsensforskellige fra de nordiske, vil disse spille en vis rolle i den følgende diskussion. På denne baggrund vil det være formålstjensligt at kigge kort på baggrunden for - og formen og udbredelsen af - brugerbetaling i hollandske folkebiblioteker.

Et årligt medlemsgebyr har i realiteten altid og uden ophør eksisteret på de hollandske folkebiblioteker. Medlemsgebyret er en praksis, der stammer fra de første foreningsbiblioteker, der blev oprettet af filantropiske velhavere til gavn for den fattige og ikke-læsevante del af befolkningen i slutningen af forrige århundrede. Brugen af materialer i selve biblioteket og brugen af biblioteket som sådan har til gengæld aldrig været behæftet med brugerbetaling. Medlemsgebyret var indtil midten af 1980'erne den altdominerende form for brugerbetaling, men spillede samtidigt kun en symbolsk rolle i bibliotekernes samlede omkostningsdækning, da det opkrævede gebyr var meget lille. Sideløbende var der allerede i midten af 1980'erne skabt tradition for at opkræve et gebyr pr. enhed for udlån af audiovisuelle materialer. Med vedtagelsen af den såkaldte "Velfærdslov" i 1987 blev der iværksat en storstilet decentralisering fra det statslige til det regionale og kommunale niveau på en lang række områder inden for den offentlige service, såvel finansielt som indholdsmæssigt. Dette gjaldt også på folkebiblioteksområdet og har betydet, at de lokale myndigheder i kommunerne i dag er blevet stort set eneansvarlige for tilskud til bibliotekerne. På folkebiblioteksområdet har denne ændring, kombineret med generelle nedskæringer i de offentlige udgifter, for alvor ændret udbredelsen af brugerbetaling, og det er i dag tendensen, at gebyr pr. enhed i stadig højere grad supplerer bibliotekernes indtægter fra det årlige medlemsgebyr og udbredes til andre materialer end de audivisuelle.

De seneste landsdækkende tal (1994) viser, at de kommunale tilskud dækker ca. 78 procent af de samlede omkostninger i folkebibliotekerne, den direkte brugerbetaling ca. 12 procent og andre indtægtsformer ca. 10 procent (sponsorstøtte, reklameindtægter m.m.). Det skal nævnes, at de anførte tal dækker over reelt meget store variationer, idet de hollandske folkebiblioteker modtager kommunale tilskud af meget forskellig størrelse. Som en naturlig følge heraf varierer bibliotekernes egenindtægter (brugerbetaling, sponsorstøtte, reklameindtægter m.m.) en del, spændende fra 11-12 procent til hele 35 procent.

I forbindelse med det årlige medlemsgebyr er der i dag tale om store variationer i den konkrete prisfastsættelse spændende fra mellem ca. 90 til ca. 170 dkr. Også i forbindelse med gebyret pr. enhed er der tale om, at størrelsen på gebyret varierer indenfor de respektive materialegrupper og i de forskellige folkebiblioteker. Typisk drejer det sig om ca. 1 dkr. for bøger, 8-9 dkr. for CD'er og 14-19 dkr. for videoer. Med udgangspunkt i de to overordnede gebyrformer, altså et årligt gebyr og et gebyr pr. enhed, vælger mange folkebiblioteker at tilbyde brugerne forskellige "pakkeløsninger", hvor eksempelvis brugerne mod at betale et større årligt gebyr får adgang til frit at låne et givent antal CD'er og videoer foruden bogligt materiale. Det er hovedreglen, at de hollandske folkebiblioteker ikke kræver brugerbetaling af børn og unge under 16 år og i mange tilfælde heller ikke af unge mellem 16 og 18 år. Også overfor lavindkomstgrupper og pensionister kan der være tale om en vis prisreduktion.

Man bør i relation til ovenstående bemærke, at den hollandske befolkning, i langt højere grad end det er tilfældet med befolkningen i de nordiske lande, er tilvænnet og synes at acceptere en vis brugerbetaling i forbindelse med forskellige offentlige serviceydelser. I forbindelse med folkebiblioteksydelser er det f.eks. en generel erfaring, at markante og højrøstede protester er relativt få og spredte, når gebyrer for biblioteksydelser forhøjes eller omlægges. Dette kan forklares med bibliotekernes i reglen meget målrettede informationsvirksomhed overfor brugerne i forbindelse med ændringer i brugerbetalingens form og omfang. Men samtidig har dette forhold sandsynligvis også en kulturel og mentalhistorisk forankring i Hollands særlige religionshistorie og i landets stærke handelstradition. Man møder hos hollænderne således en grundlæggende merkantil tankegang, hvor ærefrygt for penge danner grundlag for den holdning, at betaling i sig selv afføder respekt og ansvarsfølelse over for det betalte. Sagt mere forenklet, så betaler man i Holland hellere direkte for sig selv end - over skatten - for andre.

UBIS-udvalgets forslag

Hollænderne har, som det er fremgået, en række erfaringer med brugerbetaling på folkebiblioteksområdet, der kan være ganske interessante at se nærmere på - også i en nordisk sammenhæng. Det er da også netop erfaringerne fra Holland, der har inspireret UBIS-udvalget til at påpege muligheden for at indføre brugerbetaling i forbindelse med de danske folkebibliotekers ydelser overfor befolkningen. Grundtanken er, at indtægterne skal forøges, så det bliver muligt "at drive bibliotekerne på en tidssvarende måde og med et tidssvarende medieudbud", som det hedder i betænkningen (Kulturministeriet 1997b s. 139). Udvalget påpeger, at det hverken er realistisk eller ønskeligt at forvente at brugerbetaling skal finansiere hele eller de væsentligste dele af biblioteksdriften. Brugerbetalingen bør efter udvalgets opfattelse således kun beløbe sig til at dække mellem 10 og 20 procent af bibliotekernes nuværende omkostninger, altså udgøre en andel, der svarer nogenlunde til, hvad der gør sig gældende i Holland. Samtidig understreger udvalget, at brugerbetaling ikke bør begrænses til visse medier eller tjenesteydelser, men at priserne skal kunne differentieres, da medierne er forskellige. Det bør ifølge udvalget overvejes at differentiere priserne for forskellige brugergrupper, ligesom iøvrigt børn og unge helt bør friholdes for brugerbetaling. Men overordnet er det nu ikke spørgsmål af social karakter, der optager flertallet mest, idet folkebibliotekernes storforbrugere ikke er de økonomisk dårligst stillede i samfundet, men tværtimod stammer fra den brede middelklasse, som det hedder i betænkningen (Kulturministeriet 1997b s. 143).

Konkret foreslår udvalget, at der etableres en ordning med betaling for lånerkort med en årlig afgift på 100-200 dkr. Samtidig skal der indføres en betaling for hjemlån pr. enhed, der skal være differentiret efter materialetype. Dog skal hjemlån af bøger være indbefattet i betalingen for lånerkortet. Indførelsen af denne brugerbetaling for folkebibliotekets ydelser er ifølge udvalget ikke kun et spørgsmål om at tilføre bibliotekerne øgede økonomiske ressourcer. Med inspiration fra professor Hans Keiding (Keiding 1996), mener udvalget, at bibliotekerne ved hjælp af brugerbetaling vil få en håndfast tilbagemelding fra brugerne om, hvilke materialer eller tjenesteydelser der virkelig er behov for. Det vil altså sige, at brugerbetalingen, foruden at tjene et indtjeningsformål, ligeledes tænkes at udgøre et informations- og styringsmiddel (Kulturministeriet 1997b, s. 138-45).

Debatten i kølvandet af UBIS-betænkningen

Det syv mand store udvalg bag UBIS-betænkningen har arbejdet siden sommeren 1995, og der har undervejs været udtrykt både megen utålmodighed og store forventninger til udvalgets arbejde. Interessen for betænkningen er fortsat stor nu hvor den foreligger, og den er i sin helhed blevet modtaget positivt. Især er der mange roser til betænkningens indhold forsåvidt angår beskrivelsen af biblioteksvæsenets aktuelle status og analyserne af den udvikling, som bibliotekerne står overfor. Tilsvarende positive vurderinger af helheden i UBIS-betænkningen gives fra svensk og norsk side, fra henholdsvis svensk biblioteksråd Kjell Nilsson og Norsk Biblioteksforening (Nilsson 1997, Bakken 1997). Mindre positive har reaktionerne imidlertid været i forhold til det kapitel i betænkningen, der tager fat på bibliotekernes finansieringsbehov og -muligheder. Som vi nævnte indledningsvist har reaktionerne generelt været negative overfor betænkningens forslag om at indføre brugerbetaling på de danske folkebiblioteker. Således har der været markante reaktioner fra så vægtige danske biblioteksfaglige aktører som Danmarks Biblioteksforening, Bibliotekarforbundet og Bibliotekslederforeningen. Fra Danmarks Biblioteksforening og Bibliotekarforbundet lyder reaktionerne henholdsvis: "Så meget desto større er vores skuffelse over dens (betænkningens, forf.) forudsigelige og uigennemtænkte forslag til løsning af bibliotekernes finansieringsbehov" (Damm, 1998) og "På baggrund af den generelt meget positive indstilling BF (Bibliotekarforbundet, forf.) har til betænkningen, forekommer skuffelsen hos os desto større, når betænkningen afslutningsvis har skullet indfri kommissoriets forventninger om forslag og afgrænsninger omkring mulige betalingsmodeller for biblioteksvæsenet" (Bibliotekarforbundet, 1998). Disse udsagn er, efter vores opfattelse, repræsentative for store dele af den debat, der har efterfulgt betænkningen, og således har det været tydeligt, at en mere nuanceret diskussion af brugerbetalingens implikationer har været savnet.

Brugerbetaling som finansieringskilde

Ser vi i første omgang på de økonomiske aspekter af forslaget om indførelse af brugerbetaling, så er der ingen tvivl om, at brugerbetaling, i den størrelsesorden som UBIS-udvalget foreslår, vil bidrage til at bedre folkebibliotekernes økonomi. Der hersker heller ingen tvivl om at dette fiskale motiv, altså brugerbetalingens bidrag til den samlede omkostningsdækning, er dét primære motiv bag anbefalingerne i UBIS-udvalget. Det er af flere blevet indvendt, at der kun vil være tale om en eventuel indtægtsgevinst på kort sigt, da man kan frygte, at de enkelte kommuner vil reducere de skattefinansierede bevillinger i takt med bibliotekernes nye muligheder for at skaffe sig egne indtægter gennem forskellige former for brugerbetaling. Det er en nærliggende frygt, men er, for f.eks. Hollands vedkommende i praksis umulig at dokumentere (og vil i givet fald også være det for Danmarks vedkommende). Nedgange i biblioteksbevillinger kan lige så vel skyldes f.eks. generelle nedskæringer i den offentlige sektor og/eller ændringer i den politiske sammensætning og dermed den politiske opbakning bag bibliotekerne. Der bliver med andre ord hurtigt tale om en "hvad kommer først: hønen eller ægget"-argumentation: Er f.eks. stigningen i indtægter fra brugerbetaling i Holland årsag til de faldende kommunale bevillinger eller er faldende kommunale bevillinger årsag til den stigende udbredelse af brugerbetaling i Holland?

Samtidig bør den eventuelle risiko for faldende bevillinger til folkebibliotekerne som følge af brugerbetaling vurderes i sammenhæng med andre fremførte forslag til ændringer i bibliotekslovgivningen (ligestillingen af materialetyper, mellemkommunal udligning m.m.) kombineret med den stigende brug af rammestyring og kontraktstyring i kommunerne. De ændrede politiske styringsformer kan således rumme ikke uvæsentlige fordele for bibliotekerne: en længere planlægningshorisont, sikring af bevillingsniveauet i kontraktperioden og færre pludselige og uigennemtænkte politiske indgreb.

Brugerbetaling og betalingsvillighed

Et oftest overset aspekt i debatten om brugerbetaling på biblioteksområdet er spørgsmålet om, hvad befolkningens/brugernes holdning er til brugerbetaling. Er brugerne lige så negative overfor brugerbetaling, som bibliotekarerne er det? Spørgsmålet i centrum er altså ikke brugeradfærden, som vil blive behandlet nedenfor, men brugernes holdning til brugerbetalingsspørgsmålet. Det skal nævnes, at undersøgelser af befolkningens og brugernes betalingsvillighed overfor offentlige goder naturligt er behæftet med en vis usikkerhed, bl.a. på grund af de stillede spørgsmåls noget hypotetiske karakter. De gennemføres dog i stigende omfang med henblik på at værdisætte offentlige goder, også på kulturområdet, i form af såkaldte "contingent valuation studies" (Bille Hansen 1997).

Der er, os bekendt, endnu ikke gennemført egentlige contingent valuation studies på biblioteksområdet, men der er dog tale om et beslægtet felt, hvis man undersøger brugernes holdning til brugerbetaling. Der er netop gennemført en sådan større undersøgelse, hvor Århus Kommunes Biblioteker (Folkebiblioteket i Danmarks næststørste by) og Statsbiblioteket (Danmarks næststørste universitetsbibliotek) i fællesskab har interviewet godt 4500 brugere af de to biblioteker. Blandt brugerne på Århus Kommunes Biblioteker svarer et sted mellem 62 og 67 procent, at de principielt synes det er i orden, hvis folkebiblioteket indfører brugerbetaling for visse serviceydelser. Der er altså overordnet og principielt tale om en positiv indstilling til brugerbetaling fra ca. 2/3 af de interviewede. Dette billede bliver dog mere nuanceret, når brugerne angiver, på hvilke områder af bibliotekets service, de i givet fald ville acceptere brugerbetaling. For forskellige typer af brugere er svarene temmelig enslydende: et sted mellem 45 og 84 procent af brugerne vil acceptere brugerbetaling for "At få tilsendt materialer med post", "Særlig hurtig fremskaffelse af materialer", "Brug af e-mail adresse" samt "Udprintning/kopiering af information og dokumenter fra databaser m.v.". Omvendt synes hovedparten, et sted mellem 71 og 76 procent, ikke at det ville være i orden, hvis biblioteket tager betaling for "Bibliotekarhjælp i forbindelse med større, komplicerede søgninger". Resultaterne er blevet udlagt således, at brugerne ikke er positivt indstillede overfor brugerbetaling på de traditionelle "kerneydelser", hvorimod brugerne er relativt positive overfor brugerbetaling på såkaldte "periferiydelser" (Biblioteksstyrelsen 1997, s. 29). Samtidig kan vi konstatere, at der på det foreliggende faktuelle grundlag kan spores en velvillighed fra brugernes side overfor brugerbetaling, i hvert fald på sådanne biblioteksydelser der har karakter af udpræget individuel service,- altså på områder hvor den enkelte selv kan til- eller fravælge servicen afhængig af, hvor akutte behov brugeren har for den pågældende ydelse.

Brugerbetaling som informations- og styringsmiddel

Det er af flere, såvel økonomiske teoretikere som praktikere, blevet fremhævet, at det ovenfor fremførte argument for brugerbetaling, nemlig øgede indtægter, i virkeligheden er sekundært i forhold til andre motiver for indførsel af brugerbetaling. Hans Keiding fremfører, at et frugtbart udbytte af brugerbetaling som betaling pr. enhed er informationsværdien (Keiding 1997, s. 184-187). Gennem en stykpris pr. udlånt materiale, også selvom denne sættes meget lavt, opnår bibliotekerne troværdige signaler fra brugerne om, hvilke materialer der efterspørges og hvilke der ikke efterspørges. Overfor dette argument fremhæver mange biblioteksfolk, at bibliotekerne allerede i dag registrerer brugernes præferencer og faktiske biblioteksbenyttelse på mange forskellige måder (se f.eks. Damm 1997). I vores undersøgelse af brugerbetaling på de hollandske biblioteker understreger flere af de interviewede biblioteksfolk også, at de ikke primært henter sådanne informationer fra brugernes betaling for biblioteksydelser. Argumentationen er i Holland den samme, som den der bliver fremført af danske biblioteksfolk: Andre registreringer, herunder bl.a. brugerundersøgelser, giver i realiteten bibliotekerne lige så brugbare informationer.

Brugerbetaling som styringsinstrument er et andet og væsentligt motiv. I hvilken udstrækning brugerbetaling, hvadenten det er årskortmodellen, stykprisen eller en kombination heraf, påvirker brugernes biblioteksbenyttelse er såvel teoretisk som praktisk af stor interesse. Hvis vi igen vender blikket mod Holland, så hersker der ingen tvivl om, at brugerbetalingen, netop som et styringsredskab i forhold til biblioteksbenyttelse, her bliver anvendt meget aktivt. Således begrænser især betaling pr. enhed det antal materialer, som den enkelte hjemlåner, og herved opnår biblioteket konkrete, og ofte tilsigtede, besparelser. Samtidig mener man, at det at tvinge brugerne til at foretage deres valg af materialer på selve biblioteket og ikke i hjemmet medfører en serviceforbedring, idet der hermed er flere tilgængelige materialer til udlån til andre brugere.

Styringsmotivet er vel ét aspekt af brugerbetaling, som de fleste nordiske biblioteksfolk umiddelbart vil tage afstand fra, idet efterspørgselsstyringen kan forventes at få visse uheldige eller utilsigtede effekter overfor især svage bruger-/befolkningsgrupper. Herudover er der spørgsmålet om, hvilken betydning lavere udlånstal vil have for bibliotekerne.

De hollandske erfaringer efterlader ingen tvivl om, at indførelse af brugerbetaling vil betyde et fald i udlånstallene, i hvert fald på kort sigt og sandsynligvis i størst udstrækning ved indførelse af en betaling pr. enhed. Et væsentligt problem i forbindelse med en intenderet udvikling i retning af færre udlån, drejer sig om det såkaldte "græsnings"-fænomen, det vil sige det forhold, at mange brugere lader sig inspirere af hyldernes fristelser og hjemlåner bøger og andet materiale, som de ikke på forhånd havde planlagt at hjemlåne. Græsningseffekten tillægges stor betydning blandt biblioteksfolk og fremhæves ofte som en positiv sideeffekt af biblioteksbenyttelsen i folkeoplysningens tjeneste, men man bør her være opmærksom på, at brugerbetaling tilrettelagt som et gebyr pr. enhed kan indvirke negativt på denne effekt.

I relation til en eventuel nedgang i udlånstallene skal det nævnes, at man i biblioteksverdenen ofte søger at vurdere bibliotekernes succes gennem udlånstallene. Men der bliver, for os at se, let tale om en for unuanceret debat, hvis eller når vurderingerne af bibliotekernes succes for snævert hænges op på indikatoren "udlånstal". I disse år er der netop fokus på, at "udlånstal" er et for simpelt kriterium til måling af biblioteksydelser, når dels bibliotekernes tilbud til brugerne og dels brugernes benyttelse af bibliotekerne i lyset af bl.a. IT-uviklingen er en langt mere kompleks størrelse end blot et spørgsmål om udlån. Der er netop såvel nationalt (i Biblioteksstyrelsen, det tidligere Statens Bibliotekstjeneste) som internationalt (i f.eks. ISO, International Organization for Standardization, og IFLA, International Federation of Library Associations and Institutions) store bestræbelser på at udvikle og forbedre de eksisterende målekriterier for bibliotekspræstationer, på engelsk området for "performance measurement".

Brugerbetaling og biblioteksbenyttelse

Et af de meget store og afgørende spørgsmål, der naturligvis har præget den biblioteksfaglige debat i kølvandet af betænkningen, er om indførelse af brugerbetaling vil gøre det vanskeligere for de såkaldte svage befolkningsgrupper og biblioteksbrugere at udnytte bibliotekernes tilbud. UBIS-udvalget har gjort sig sådanne overvejelser, men tillægger som tidligere nævnt ikke dette forhold stor betydning, da de såkaldt svage befolkningsgrupper, ifølge udvalget, stort set ikke benytter folkebibliotekerne i forvejen. I det omfang disse grupper kommer på bibliotekerne, lyder udvalgets anbefalinger, at der skal indføres prisdifferentiering og rabatordninger således, at f.eks. børn/unge, folk med lavindkomster m.v. enten friholdes for brugerbetaling eller skal betale reducerede priser (Kulturministeriet 1997b, s. 143).

Hvis vi ser på de seneste undersøgelser af befolkningens brug af folkebibliotekerne som Socialforskningsinstituttet har foretaget, så viser det sig, at der i Danmark er en tydelig sammenhæng mellem biblioteksbenyttelse og uddannelsesniveau. De flittigste biblioteksbrugere er således de uddannelsessøgende og dem med mellemlange uddannelser, hvorimod relativt få arbejdere og selvstændige, herunder selvstændige landmænd, bruger bibliotekerne. Samtidig viser analyserne, at biblioteksbenyttelsen ingen sammenhæng har med familiernes økonomi men derimod med den fritid, befolkningen har til rådighed. Således er arbejdsløse og bistandsmodtagere relativt hyppige benyttere af bibliotekerne. Ialt benytter 62 procent (i 1993) af den voksne danske befolkning bibliotekerne mindst én gang om året (Fridberg 1994).

Det er netop befolkningens skæve benyttelse af biblioteksvæsnet, der bekymrer mange biblioteksfolk. Disse frygter, at brugerbetaling yderligere vil hæmme biblioteksbenyttelsen for f.eks. lavtuddannede og flygtninge/indvandrere i en tid, hvor bibliotekerne i øvrigt tildeles en central rolle i udviklingen af informationssamfundet og herunder i særdeleshed bibliotekernes mulighed for at sprede og udbrede befolkningens kendskab til og fortrolighed med informationssamfundets mange elektroniske muligheder. Bibliotekerne er sågar tildelt rollen som den samfundsinstitution, der bl.a. kan modvirke, at befolkningen opdeles i et teknologisk set A- og B-hold (Forskningsministeriet 1995). Vi ved i realiteten ikke noget om, hvilke konsekvenser indførelse af brugerbetaling vil have for "bibliotekssvage" grupper, men det er indlysende, at der i diskussionen om brugerbetaling på den ene side og spredning af biblioteksbenyttelsen på den anden side kan peges på nogle modsatrettede og umiddelbart uhensigtsmæssige forhold.

Folkebibliotekerne i Holland har, som beskrevet tidligere, altid krævet et årligt medlemsgebyr, og derfor eksisterer der i sagens natur ingen målinger af brugeradfærden henholdsvis før og efter indførelsen af dette gebyr. Tilsvarende findes der ingen målinger af brugeradfærden henholdsvis før og efter i forhold til et gebyr pr. enhed. Vores undersøgelser har dog vist, at der ved ændringer i de eksisterende former for brugerbetaling sker forskydninger i brugeradfærden, men samtidig at erfaringerne er meget varierede. Mange biblioteker har, uanset forandringens indhold, oplevet negative brugerreaktioner på kort sigt, men har samtidig erfaret, at der på længere sigt sker en udjævning eller endda en stigning i brugsmønstret. Fra mange bibliotekers side blev det fremhævet, at negative brugerreaktioner blev minimeret ved hjælp af en massiv og målrettet formidlingsindsats. Mere konkret har nogle biblioteker erfaret, at medlemmerne i højere grad accepterer forhøjelser af det årlige gebyr end indførelse af et gebyr pr. enhed. Forklaringen herpå er sandsynligvis, at det årlige gebyr opleves som en mindre belastning i hverdagen end et gebyr pr. enhed. Andre biblioteker har omvendt erfaret, at medlemmerne hellere accepterer indførelsen af et gebyr pr. enhed, da prisen herved afspejler et faktisk og selvvalgt biblioteksforbrug.

På trods af den stigende udbredelse af brugerbetaling i de hollandske folkebiblioteker gennem de sidste 10-12 år er det samlede medlemstal steget jævnt gennem de sidste 25 år. I 1994 var lige knap 30 procent af den hollandske befolkning medlem af et folkebibliotek, og skønnet over antallet af faktiske brugere er, at ca. 50 procent af landets befolkning bruger folkebibliotekerne mindst én gang om året. Erfaringerne fra Holland gør billedet meget nuanceret, og det er for os at se ikke muligt at pege på en entydig negativ sammenhæng mellem brugerbetaling og nedgang i biblioteksbenyttelsen.

Dette forhold bliver vi bekræftet i, hvis vi drager en parallel til de statslige museer i Danmark, hvor der 1991 blev indført brugerbetaling i form af entré. Ser vi på den indflydelse som denne form for brugerbetaling har haft på museernes besøgstal, så viser det sig, at der heller ikke her er tale om nogen entydig tendens, men at museernes besøgstal svinger så uregelmæssigt, at brugerbetalingen, med undtagelse af perioden umiddelbart efter indførelsen, ikke i sig selv kan være den forklarende faktor (Kulturministeriet 1992, 93, 94, og 97a). Såvel undersøgelser som museumsfolk påpeger i denne forbindelse, at besøgstallet måske snarere skal ses i sammenhæng med særudstillinger, ombygninger, fornyelser og hvad der iøvrigt tilbydes publikum end med brugerbetalingen (Christoffersen og Jørgensen 1993 og Hygum 1992).

Brugerbetaling og folkebibliotekernes fremtid

I det foregående har vi, bl.a. på baggrund af vores viden om de hollandske erfaringer med brugerbetaling, gjort rede for forskellige implikationer og mulige konsekvenser for herigennem at nuancere diskussionen pro et contra. I det følgende vil vi afslutningsvis fremhæve og diskutere to forhold, der i en kulturpolitisk sammenhæng, for os at se, bør spille en ganske særlig og overordnet rolle i forbindelse med denne diskussion.

For det første er der spørgsmålet om befolkningens brug af folkebiblioteket. Selv om det altså ikke er muligt at påpege en entydig negativ sammenhæng mellem brugerbetaling og biblioteksbenyttelse som sådan, så er det, efter vores opfattelse, ikke desto mindre vigtigt at gøre sig overvejelser over, hvilken betydning indførelse af brugerbetaling vil få for den i forvejen skæve benyttelse af folkebiblioteket. Men det skal påpeges, at der også er andre væsentlige faktorer, der påvirker befolkningens faktiske biblioteksbenyttelse. Man fristes i denne forbindelse til at spørge, hvorfor så få i biblioteksverdenen beskæftiger sig med, hvilke barrierer der i dag - hvor der ikke er brugerbetaling - er årsag til den skæve biblioteksbenyttelse. I det omfang der ønskes en bredere sammensætning af biblioteksbenytterne kunne man med fordel rette blikket mod egne rækker: Er der forhold i de eksisterende biblioteksydelser - deres indhold, sammensætning, form -, i formidlingsindsatsen, i markedsføringen, i betjeningen eller på andre områder, der i dag gør, at bibliotekerne ikke når længere ud i befolkningen, end tilfældet er? Dette aspekt i debatten i kølvandet af UBIS-betænkningen er først for nylig blevet taget op af en enkelt biblioteksfaglig debattør (Stubtoft 1998). En variant af disse overvejelser findes i de nyere diskussioner af, hvilket værdisyn der ligger til grund for ledelsens forestillinger og driften af biblioteksorganisationerne. Hvis ønsker og behov for information og kulturel oplevelse bliver overvejende tilgodeset i folkebibliotekerne? Er der enten tale om en udpræget serviceideologi, hvor bibliotekerne tilrettelægger sine ydelser efter ønsker og behov hos brugerne (udefra og ind) eller er der i højere grad tale om, at en systemideologi præger bibliotekernes serviceydelser? I det sidste tilfælde kan man tale om en syg (patologisk) - eller uhensigtsmæssig - tilstand, hvor det er den biblioteksprofessionelle organisation, der selv definerer, hvad der tilbydes brugerne (indefra og ud) (Olaisen 1994).

Med erfaringerne fra museumverdenen i baghovedet kunne man måske ligefrem tænke sig, at indførelse af brugerbetaling kunne tilskynde til at intensivere aktiviteter der tiltrak et bredere publikum. Herved kunne brugerbetaling, sandsynligvis mod manges forventning, faktisk blive et middel til i højere grad at sætte fokus på en serviceideologi, det vil sige det indholdsmæssige tilbud og dettes tiltrækningskraft overfor brugerne.

Mere provokerende kunne man også vælge at spørge, om det i dag overhovedet bør være en kulturpolitisk målsætning for folkebibliotekerne at nå endnu bredere ud til befolkningen, eller om dette i højere grad udtrykker prisværdige, men også noget usamtidige forestillinger hos de biblioteksprofessionelle? De seneste signaler fra det danske kulturministerium tyder på, at man herfra stiller sig tilfreds med, at andelen af den voksne befolkning, der bruger kulturtilbudene generelt, og herunder også folkebiblioteket efterhånden er steget til mere end 75 procent. Dette medfører, at man, ifølge ministeriet, nu skal til at tænke i andre målsætninger end den blotte udbredelse. Ifølge den kulturpolitiske redegørelse som kulturministeren afgav i efteråret 1997, har vi således nærmet os det væsentlige kulturpolitiske mål om demokratisering af kulturen, og på denne baggrund hedder det: "... at kvaliteten i udbuddet skal have højeste prioritet i fremtiden" (Kulturministeriet 1997c, s. 3). Men spørgsmålet kan og bør også vendes om: Er der reelle ønsker og behov, der kan indfries på bibliotekerne, hos alle befolkningsgrupper i Danmark, eller i de øvrige skandinaviske lande? Det ved vi i virkeligheden meget lidt om på nuværende tidspunkt, idet der endnu ikke er gennemført undersøgelser, der sammenstiller forskellige befolkningsgruppers forestillinger om "det gode liv" med deres biblioteksbenyttelse eller mangel på samme. En sådan indsigt ville ellers kunne indgå som et meget væsentligt instrument i forbindelse med tilrettelæggelsen af folkebibliotekernes fremtidige virksomhed, og det ville derfor være hensigtsmæssigt, om der blev gennemført antropologisk og sociologisk funderede undersøgelser, der kunne bidrage med viden på dette område.

Det andet væsentlige spørgsmål er, om det modernistiske kulturparadigme, som vi tidligere beskrev, stadig har gyldighed. Et paradigme, hvor forestillinger om oplysning, almendannelse og individets myndiggørelse har udgjort kernen i de kulturpolitiske målsætninger, og som har været grundlæggende for den danske - og nordiske - kultur- og bibliotekspolitik. Størstedelen af de argumenter imod brugerbetaling, der har præget debatten efter UBIS-betænkningen, har i realiteten taget udgangspunkt i sådanne forestillinger. Det har således været den grundlæggende holdning, at brugerbetaling vil underminere bibliotekernes kulturpolitiske, demokratisikrende og folkeoplysende funktion, idet brugerbetaling vil modvirke den frie og lige adgang til bibliotekerne, således som den er formuleret i den danske bibliotekslovgivning. Denne holdning udtrykker en i realiteten normativ og enhedskulturel tankegang, hvor forestillinger om "den gode dannelseskultur" og dennes udbredelse til hele befolkningen er dominerende. I denne sammenhæng skal man også se den del af debatten, der har fokuseret på, at det kan blive vanskeligt at bevare kvaliteten i bibliotekernes udbud samtidig med, at man indfører brugerbetaling, idet en eventuel kommercialisering af biblioteket på sigt kan komme til at betyde et kvalitetstab. En problemstilling som UBIS-udvalget iøvrigt selv gør opmærksom på (Kulturministeriet 1997b s. 143).

Men eksisterer den situation, hvor folkebiblioteket gennem sine tilbud har en kulturelt opdragende funktion, fortsat? I et indlæg i kvalitetsdebatten om folkebibliotekerne i Danmark hævdes det således, at vi har bevæget os fra det moderne til det postmoderne, det vil sige fra kulturel normativitet til en form for "kulturel hedenskab", hvor enhedskulturen er veget for en kompleks, heterogen og internationaliseret collage af indbyrdes modstridende kulturudtryk (Emerek 1990). Der er altså om en bevægelse væk fra et enkelt centralt perspektiv henimod en decentralisering af de kulturelle værdier. Dette kan tale for et differentieret biblioteksudbud, helt uden almene forskrifter, hvor alle behov bliver respekteret "i deres mangfoldighed og forskellighed, i deres slibrighed og deres sublimitet" (Emerek 1990 s. 21). Det interessante er, i vores sammenhæng, om dette synspunkt, der anerkender al kulturel udfoldelse og kulturforbrug som udtryk for lige gyldige behov, kan legitimere indførelse af brugerbetaling? Hvis der ikke længere er én kultur, der skal formidles på folkebibliotekerne, bør der så stadigvæk være tale om en ren offentlig forpligtigelse og hermed finansiering?

Uanset om man tror på muligheden af at bevare et tradionelt oplysningsperspektiv, eller om man accepterer forestillingen om "kulturernes frie spil", så er der dog ingen tvivl om, at den rolle, som folkebibliotekerne kommer til at udfylde i den kommende informationssamfund, bliver meget væsentlig. Derfor er det, for os at se, af afgørende betydning, at UBIS-betænkningens forslag om brugerbetaling alene betragtes i sammenhæng med betænkningens øvrige anbefalinger: En generel styrkelse og udvidelse af bibliotekerne sikret langt overvejende gennem øgede offentlige bevillinger. En styrkelse og udvidelse af bibliotekerne, der i betænkningen anslås at koste ca. 270 mio. dkr. som éngangsinvestering og efterfølgende ca. 165 mil. dkr. årligt. Brugerbetaling må med andre ord alene ses i sammenhæng med et folkebibliotek, der tænkes udvidet, styrket og forbedret i forhold til en ændret rolle i informationssamfundet, og kun på denne baggrund kan der tænkes at ligge en berettigelse til at fjerne "det fundamentale princip om, at biblioteksvæsnet som public servicevirksomhed friholdes for brugerbetaling for så vidt angår den centrale virksomhed" som det formuleres hos UBIS-udvalgets mindretal (Kulturministeriet 1997b s. 146).

På trods af de i artiklen fremhævede overvejelser pro et contra indførelse af brugerbetaling i folkebiblioteker bliver det afsluttende spørgsmål måske om de ord, som dansk kulturpolitiks grand old man - socialdemokraten Julius Bomholt - allerede formulerede i 1945, stadig står ved magt, nemlig at: "tanken om en Laanerafgift af biblioteksbesøgende er ... så belastet med fortid, at det ikke er muligt at komme nogen vegne med den og den maa derfor opgives" (Bomholt 1945).

 

 

Charlotte Egholm er cand.scient.pol. og lektor ved Danmarks Bibliotekskole inden for fagområdet Økonomi og administration.

Henrik Jochumsen er mag.art. i kultursociologi og lektor ved Danmarks Biblioteksskole inden for fagområdet Skønlitteratur, litteratursociologi og børnekultur.

Begge er tilknyttet Center for Kulturpolitiske Studier ved Danmarks Biblioteksskole.

Søndag Aften 1198

Må gerne kopieres eller citeres med angivelse af Søndag Aften som kilde.

[Næste artikel]

 



Samlet oversigt over
CulturCronikker 1997-2007





 




arkitektur & design | biblioteker | film | internet | kunst | litteratur | musik | teater & dans

colofon | | links | søg | debat | gæstebog | nyhedsbrev | @ -mail til redaktionen

© 1997- Søndag Aften. All rights reserved.